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PARTIDOS POLÍTICOS
El tratamiento de los partidos políticos en relación con los problemas electorales puede afrontarse a través de los siguientes temas.
I. Síntesis conceptual
El concepto “partido político”, como hoy se conoce en la política y en el Derecho, es mucho más reciente que la existencia de su contenido. Con un sesgo negativo, atribuido a su papel de “dividir” a la sociedad y de gobernar en beneficio de unos pocos, la noción de partido fue objeto de estudio ligada a “fracción” a partir del siglo XVIII. En los grandes acontecimientos políticos de los albores de la Edad Moderna (la revolución francesa, la independencia norte y latinoamericana y antes, la revolución inglesa), los partidos políticos fueron mirados con desconfianza y culpados de la falta de convivencia pacífica en que tales sucesos se desenvolvieron.
La legitimación de los partidos en el orden político fue apoyada decisivamente por dos fenómenos: el desarrollo del sufragio y el aumento y consolidación de los grupos sociales urbanos, tanto grupos medios como proletarios. La democratización de la sociedad produjo la integración de la mayoría de los partidos que hoy se conocen en el sistema político de los países europeos, desde socialistas hasta conservadores, ya a la altura de principios de este siglo.
Los estudios sobre los partidos en un plano sistemático acompañaron a ese proceso social. Los sociólogos Max Weber y Robert Michels escribieron sus clásicos trabajos en las primeras décadas del siglo, inaugurando una visión de los partidos, tanto desde sus funciones en la sociedad, como desde sus estructuras internas.
En la actualidad, los partidos son definidos en el marco del funcionamiento de los sistemas políticos. Prácticamente no existen definiciones globales de ellos, sino conceptualizaciones referidas a problemas acotados (representación, articulación de intereses, legitimidad, ideologías, etc). Por otra parte, la variedad de los sistemas políticos dificultan los paradigmas y las comparaciones, obligando a la utilización de enfoques alternativos para su análisis.
Sin perjuicio de las dificultades conceptuales anotadas, los actuales analistas del tema coinciden en que los partidos cumplen determinadas funciones en todo sistema político:
CUADRO
Nº 1
Funciones
de los partidos políticos
CUADRO
Nº 1
Funciones
de los partidos políticos
Representación
Ejercicio del
(Formación
de
Poder
voluntad política)
SOCIEDAD
PARTIDOS
GOBIERNO
Articulación
POLITICOS
Programas
demanda
y políticas
Reclutamiento
Formación de
político
gobierno
Integración
Selección de
individuos
personal dirigente
Movilización
Ejercer
socialización
oposición
II. Las funciones de los partidos y las elecciones
A. Funciones respecto a la sociedad
Como se muestra en el cuadro, los partidos “articulan” demandas de la sociedad, o de los grupos sociales. Esta función es cumplida en gran parte a través del proceso eleccionario. Por una parte los candidatos o postulantes a serlo deben percibir los problemas de sus electores, debido a lo cual las campañas se orientan preferentemente a ese fin. Por otra parte, el otorgamiento de preferencias del electorado a los partidos les indica a éstos la cercanía entre sus ideas y programas con los problemas que los electores aspiran a que sean resueltos en el sistema político. La movilización y socialización son funciones que pertenecen al centro de los componentes electorales. Esto vale tanto para una orientación de consolidación de valores (como en una democracia funcionante), como orientada hacia un cambio de ellos (como en los procesos de reformas o de revolución).
El reclutamiento de adherencias y la integración de la sociedad en funciones inmersas en las ya descritas.
B. Las funciones respecto al poder
Los partidos proponen programas y políticas para formar el gobierno. Esta función clave de todo sistema democrático se cumple principalmente a través de elecciones. Aun cuando teóricamente es posible postular al gobierno sin pertenecer a partidos, en la práctica se trata de una situación muy excepcional. Son los partidos políticos las organizaciones que monopolizan lo que la Ley Fundamental alemana llama “la voluntad política” de la nación.
Por otra parte la selección del personal dirigente tiende a ser cada vez más una labor muy especializada y burocrática. Incluso en países con sistemas de servicio civil desarrollados, son los partidos los que proveen de personal para los cargos superiores al gobierno y de la administración.
Postular al gobierno implica también quedar en la oposición. Ese destino y papel imprescindible en un sistema competitivo es decidido en las elecciones. El papel de las oposiciones es muy diverso. Según el tipo de sistemas europeos parlamentarios la oposición es un verdadero gobierno alternativo centrado en el Parlamento. En Estados Unidos, la oposición no es partidista, sino más bien limitada a “issues”, problemas acotados. En América Latina, donde los sistemas presidenciales conviven con partidos disciplinados e ideológicos, la oposición es a menudo un mecanismo de obstruccionismo y de permanente campaña electoral.
III. El status formal de los partidos
El reconocimiento que la legislación ha hecho expresamente de los partidos políticos después de la Segunda Guerra está asociado muy estrechamente con la regulación de los procesos electorales.
Varias definiciones legales de los partidos incluyen la mención electoral. En efecto, la Constitución francesa de 1958 (Art. 4) establece que “los partidos y agrupaciones políticas concurren a la expresión del sufragio...”, la Constitución española de 1978 (Art. 6) señala que “los partidos políticos... concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”.
Los requisitos legales para la constitución de un partido político están vinculados en varios países a las normas electorales. Por regla general la inscripción legal de un partido debe estar patrocinada por un número de ciudadanos. Este número, en varios casos, debe corresponder a inscritos en los registros electorales. Por otra parte, en las legislaciones en las cuales no se ha dictado un estatuto de partidos políticos, la inscripción de un partido se encuentra regulada por la ley electoral. Así ocurría en el caso chileno antes de 1973 (Ley N-0 14852).
Las causales de disolución legal de un partido se vinculan en parte con aspectos electorales. En varias legislaciones un partido deja de tener existencia legal o deja de obtener los beneficios legales (financiamiento) debido a no recibir un determinado porcentaje de votación. Entre las modernas constituciones de América Latina encontramos en Brasil y Ecuador normas que vinculan el término de existencia legal del partido con no alcanzar un determinado porcentaje de votación.
La mayor vinculación legal entre partidos y elecciones se encuentra en aquellos casos en que ambas materias están normadas en el mismo cuerpo legal. Es el caso de Guatemala con la Ley electoral y de partidos políticos de 1985.
IV. El funcionamiento de los partidos políticos y las elecciones
El reconocimiento legal y la legitimación de los partidos políticos como organizaciones formadoras de la voluntad popular ha puesto en un plan más transparente el financiamiento de sus tareas. Dentro de los objetivos del financiamiento se cuenta como uno de los principales las campañas electorales o los gastos electorales. En esta materia es posible distinguir los siguientes aspectos.
A.
Financiamiento público
El reconocimiento de que son los partidos quienes principalmente intervienen en las elecciones y de que éstas constituyen la base de la democracia, ha implicado que el Estado ha asumido financiar los gastos que los partidos incurran en las campañas electorales. Este criterio ha sido seguido por varios países, especialmente en las últimas décadas. Las características de esta modalidad son generalmente las siguientes:
1) El aporte estatal tiene un monto medido en proporción a un porcentaje de la votación de cada partido. Así, se establece un criterio de igualdad en la prestación.
2) El monto asignado por partido se entrega en calidad de adelanto, lo que, en algunos casos, se denomina deuda electoral.
3) Para la estimación de cuál es el monto “por voto”, se establece un criterio de gastos razonables en propaganda, considerando el alto costo de las campañas modernas.
4) El aporte total tiene generalmente un límite (en el caso de Costa Rica es el 2% del promedio del presupuesto nacional en los tres años anteriores a la elección).
5) El financiamiento público a los partidos puede ser también efectivo sin indicar como objetivo expreso el gasto electoral. Varios países (Austria, Israel, Noruega, Suecia, Costa Rica) establecen ese tipo de financiamiento directo, el que también, sin embargo, es calculado sobre la base de la votación.
B. El financiamiento privado
Las actuales tendencias en este aspecto son a limitar los aportes privados y a su publicidad o control. En algunos casos la ley prohíbe expresamente los aportes privados (Portugal) o de determinadas instituciones nacionales o extranjeras (Argentina, Brasil, Costa Rica). Las legislaciones tributarias actúan tanto para incentivar la donación, como para desestimarla.
El requisito principal para el control de las donaciones privadas reside en la centralización de un organismo único destinado a recibir las donaciones. Es el caso de Estados Unidos, Francia o Inglaterra. Por otra parte el sistema de control por parte del órgano central oficial de un país (RFA) requiere de la debida confiabilidad administrativa y de la real capacidad de sanción en caso de contravención.
V. Los efectos causales mutuos entre partidos y elecciones
Este aspecto es el tema más polémico y estudiado en la relación entre partidos y elecciones. Sin embargo en este diccionario se trata en el vocablo “Sistemas de partidos” y, en parte, en “Sistemas electorales” y “Leyes de Duverger”.
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Mario FERNÁNDEZ BAEZA